제27차 유엔기후변화당사국총회(Conference of the Party 27: COP27)가 111.6일(일)~11.20(일) 간 이집트의 해안 관광도시 사름엘셰이크(Sharm el-Sheikh)에서 개최되었다. 당초 폐막(11.18(금))을 넘긴 11.20(일)에 최종 합의문인 ‘샤름엘셰이크 이행계획(Sharm El-Sheikh Implementation Plan)’이 채택되었으며, 이에 대한 주요 내용과 아프리카 국가들의 반응을 정리했다.

>> 더보기: 2021년 10월 29일 (금) 아프리카 위클리: <2020 아프리카기후보고서>와 COP26

COP는 1992년 채택된 유엔 기후변화 협약(United Nations Framework Convention Climate Change: UNFCCC)에 가입한 당사국들의 연례 총회이다.

이번 회의에는 바이든(Joe Biden) 미국 대통령, 수낙(Rishi Sunak) 영국 총리, 폰 데어 라이엔(Ursula Von der Leyen) 유럽연합(EU) 집행위원장 등 전통적으로 온실가스 배출량의 큰 비중을 차지했던 서방 선진국 정상뿐만 아니라, 빈 살만(Mohammed Bin Salman) 사우디아라비아 왕세자 등 산유국 정상들도 참석하였다. 참석여부에 주목을 받았던 세계 3대 온실가스 배출국임인 중국과 인도는 셰젠화(Xie Zhenhua) 기후특사, 야다브(Bhupender Yadav) 환경부 장관을 파견하였다. 러시아 역시 푸틴(Vladimir Putin) 대통령 대신 에델게리에프(Ruslan Edelgeriyev) 기후 특사가 참석하였다. 우리나라는 한화진 환경부 장관을 수석대표로 정부대표단이 참석하였다.

이번 COP27이 아프리카 대륙에 위치한 이집트에서 열리는 만큼, 많은 아프리카 정상들이 참석하였다. 개최국인 이집트의 알시시(Abdel Fattah el-Sisi) 대통령을 필두로 살(Macky Sall) 세네갈 대통령 겸 아프리카연합(African Union) 의장, 라마포사(Cyril Ramaphosa) 남아프리카공화국 대통령, 루토(William Ruto) 케냐 대통령 등 정상급 인사가 참석하였고, 이외의 아프리카 국가들의 국무총리 혹은 장관급의 여러 고위 인사들이 참석하여 COP27와 기후변화에 대한 관심을 나타냈다.

금번 COP27의 첫번째 주요 안건은 온실가스 배출량 감소였다. UN은 세계의 온실가스 감축 노력이 어느 정도 성과를 내고 있고, 2030년 이후 세계의 온실가스 배출량이 더는 증가하지 않을 것이라고 전망했다. 그러나 UN은 “21세기 말 지구 온도는 산업화 이전 대비 2.5℃ 상승할 것”이라며 파리기후협약의 목표인 1.5℃ 상승으로 낮추기 위해서는 온실가스 배출량을 더욱 줄여야 한다고 강조했다. 이에, COP27에서는 감축량을 늘리는 것이 매우 중요한 주제로 자리 잡게 되었다.

두 번째 주요 안건은 개발도상국이 기후변화에 대비하고, 피해를 복구할 수 있도록 지원책을 마련하는 내용이다. 개발도상국 중에서 아프리카의 국가들은 세계 탄소 배출량의 4%밖에 차지하지 않지만 기후 변화에 가장 취약한 대륙으로 알려져 있다. 그러나 탄소 배출의 가장 큰 책임을 져야하는 선진국들은 개발도상국에 지원금을 지불하는 것에 주저했으며, 그간 COP에서는 ‘손실 및 피해 금융 자금(Loss and Damage Fund, L&D Fund)’이 주요 의제로 논의되지 못했다. 그러나 유엔기후변화협약(UNFCCC) 채택 이후 30년 만에 처음으로 COP27에서 ‘손실과 피해’ 대응을 위한 재원 마련 문제가 정식의제로 채택되었다. 

손실과 피해 금융자금은 1990년대 기후변화에 관한 유엔 협약들이 체결될 당시, 몇몇 도서 국가들이 해수면 상승으로 인한 피해에 대한 국제적 차원의 보상기금을 주장한 것으로부터 시작되었다. 당시 최종본에 채택되진 않았지만, 기후 정책을 논하는 데 있어 온실가스 배출을 어떻게 줄이고(완화), 기후변화에 따른 피해를 어떻게 최소화할지(적응)의 대처 전략 사이에 위치한 “제3의 기둥”이라 불리며 개발도상국들에 의해 지속적으로 제기되어 왔다. 2015년 파리기후회의에서도 개발도상국들은 손실과 피해기금에 관한 조항을 채택할 것을 강력하게 주장하였지만, 참조사항으로만 언급되었으며 향후 구체적인 논의를 한다는 내용만 남겨졌다. 작년 11월 글래스고에서 열린 COP26에서 스코틀랜드의 자치정부 수반 니콜라 스터전(Nicola Sturgeon)은 단일성 ‘손실과 피해 기금’으로 약 2백만 파운드를 약속하며 다른 선진국들이 이를 따르기를 바란다고 한 바 있다. 그러나 그간 동 사안에 관한 뚜렷한 합의점은 찾지 못했으며, 협상 마지막 날까지도 국가 간에 가장 큰 견해 차이를 보였다.

1. 손실 및 피해 보상

11월 20일, 동 회의에 참석한 200여개 국가들은 “손실 및 피해 금융 자금”을 마련하기로 최종 합의했다. 동 협의안은 COP15의 파리협정 이후 기후 변화에 관해서 가장 뜨거운 쟁점이 되었던 사항으로, 이번 합의는 역사적인 진전으로 평가받고 있다. 그러나 기금의 제도적 장치, 재원 확보 방안 등 실질적인 운영방안을 모색해야 하는 숙제는 여전히 남아있다. 이후 선진국-개도국 인사들로 구성된 준비위원회(transitional committee)를 설립하여 기금의 제도적 장치 마련 및 운영 방안, 기존 재원 확장 방안 등에 대한 논의를 내년까지 지속할 예정이다. 또한 2019년 ‘손실과 피해’ 관련 기술지원 촉진을 위해 설립된 산티아고 네트워크(Santiago Network)의 제도적 장치 마련을 위한 협상이 진행되었으며, 사무국 설립 및 선정 절차, 자문기구 설립 및 멤버 구성, 상세 운영지침(TOR) 등에 합의하며 지난 3년간의 협상을 마무리 했다. 산티아고 네트워크 운영 및 기술지원을 위한 재원은 선진국에서 부담하기로 하고, 사무국 선정은 내년 공모 절차를 거쳐 제28차 당사국총회에서 최종 승인할 예정이다.

2. 화석연료

지난해 COP26에서 당사국들은 처음으로 석탄을 문제로 지목하고 석탄 사용을 단계적으로 줄이기로 동의했다. 하지만 COP27 개최국인 이집트는 초안에 화석연료 단계적 폐기 내용을 포함시키지 않았고, 오히려 화석연료를 홍보하고 방관했다는 비판을 받았다. COP27 합의문의 마지막에는 ‘저배출 에너지’를 증가시키기 위한 조항이 포함되었는데, 이는 풍력과 태양광뿐만 아니라 원자로, 심지어 탄소 포집 및 저장 장치가 장착된 석탄화력발전소에 이르기까지 광범위하게 해석될 수 있으며, 심지어 석탄보다 탄소배출량이 적지만 여전히 화석연료인 가스 역시 저배출 에너지로 분류될 수 있다는 비판을 받았다.

3. 탄소배출량 감축(완화)

COP26 당시 당사국들은 2030년 탄소배출량이 2010년보다 14% 높을 것으로 예상하고, 지구온난화를 1.5C로 제한하려면 배출량을 45% 감소해야 한다고 언급한 바 있다. 이를 해결하기 위해, 10년 동안 완화와 실행을 긴급하게 확대하기 위한 업무계획(work program)을 설립하기로 합의하였으나, 결국 이 문제는 2026년까지 논의하기로 결정되었다.

4. 기후재원(Climate Finance)

COP27 합의문의 새로운 금융 목표에는 ‘개발도상국의 필요와 우선순위를 고려할 것’이라는 문구가 삽입되어있다. 선진국의 기후 관련 자금 조달의 상당 부분이 개발도상국의 기후 변화에 대한 대응을 돕는다는 목적으로 이루어졌는데, 이는 선진국들이 자신들의 탄소 배출에 대한 피해를 '보상'하는 것이 아닌, 지원의 일환으로서 자금을 전달한다는 뜻을 내포한다. 아프리카 국가들은 지원금 지급 취지는 좋지만, 선진국들이 기후 변화에 대한 책임을 회피하려 한다고 비판하기도 한다. 음낭가과(Emmerson Mnangagwa) 짐바브웨 대통령은 연설에서 “기후 위기에 큰 책임이 있는 사람들은, 우리의 말을 듣고 재정 지원을 우선해야 한다.”고 언급하며, 개발도상국에의 자금 약속을 조속히 이행해야 한다고 촉구했다. 개도국들은 선진국들이 약속한 장기재원 조성 목표를 달성하지 못한 것*에 대해 우려를 표하였으며 이에 선진국들은 2025년까지 연간 1천억 달러 조성을 위해 지속적인 노력을 약속했다. 또한, 2025년 이후의 새로운 재원 조성목표는 올해부터 개시된 기술전문가대화체**를 통해 논의해 나가기로 했다.

* COP16에서 선진국은 개도국 지원을 위해 ‘20년까지 매년 1천억 달러를 조성하기로 합의한 바 있으나, COP21에서 이를 ’25년까지 연장함. OECD가 발표한 기후재원 규모는 (’16) 585억 달러 (’17) 716억 달러 (’18) 799억 달러, (’19) 804억 달러, (‘20) 833억 달러

** 작년 COP26에서 당사국들은 ’22∼‘24년 동안 매년 네 차례의 기술전문가대화체 및 한 차례의 고위급 대화체를 통해 새로운 재원목표를 논의하기로 합의함.

5. 공정한 에너지 전환(Just Energy Transition)

당사국들은 재생에너지의 사용과 에너지원의 신속한 전환의 필요성에 대해 인식을 같이 했다. COP27이 시작되기 이틀 전, 남아공은 석탄에서 청정에너지로 전환하기 위한 840억 달러(약 113조원) 투자 계획의 세부 사항을 발표했다. 동 총회에서 ‘공정한 에너지 전환 업무계획'을 설립하기로 결정하고 제28차 총회부터 매년 '공정한 에너지 전환에 관한 고위 장관급 라운드테이블'을 개최해 나가기로 합의했다.

가스 매장량이 많은 아프리카 국가들은 가스를 ‘저배출 에너지’로 간주하고자 하는 의지를 강하게 보였다. 콩고민주공화국 탄화수소장관 고문인 음파누-음파누(Tosi Mpanu-Mpanu)는 “아프리카 국가들의 최우선 과제는 경제 발전과 가난 퇴치”라고 말했며 “인구의 10%만이 전기를 쓸 수 있는 상황에서 선진국들이 주장하는 재생에너지로의 전환은 아무 의미가 없다”고 덧붙이기도 했다. 아프리카에너지회의소(African Energy Chamber)의 상임의장인 아유크(NJ Ayuk) 역시 신재생에너지를 지지하지만, 천연가스 등 탄소에너지 사용이 아프리카의 에너지 안보를 지킬 수 있으며, 아프리카인들에게 더 도움이 될 것이라고 말했다.

반면 고어(Al Gore) 전 미국 부통령은 유럽, 미국 등 선진국들이 아프리카 국가들에게서 천연가스 공급을 시도하는 것에 대해 ‘자원 식민주의’라고 비판하였으며, 케냐 기반 싱크탱크 파워시프트아프리카(Powershift Africa)의 아도우(Mohamed Adow) 대표 역시 유럽연합이 아프리카 대륙을 가스 충전소로 삼았으며 화석연료 식민주의 시대를 넘어서야 한다고 주장했다.

또한 아프리카 정상들은 선진국의 조속한 기후 기금 지원을 촉구하면서도, 현재 다국적 개발은행들의 기후금융 지원방식이 위험 회피적이며 차관 형태로 진행되어 아프리카 국가의 부채 부담을 늘리고 있다고 지적하고, 더 많은 기후변화 자금이 무상원조와 양허성 차관 형태로 지원되어야 한다고 밝혔다.

이외 지역 간의 갈등도 눈에 띄었다. 아프리카협상가그룹(The African Group of Negotiators: AGN)이  11.15(화) 제출한 “아프리카 국가들의 특별한 상황과 필요성에 대한 결정 초안(Draft Decision on the Special Needs and Specia Circumstances of African States)에 대해 라틴아메리카와 카리브해 국가들로 구성된 AILAC(La Asociación Independiente de América Latina y el Caribe)은 11.16(목) 반박하며 개발도상국의 한 지역 혹은 하위 집단만 포함하는 결정을 채택하는 것은 포용성이 부족하고 파리협정과 유엔 기후변화 협약의 정신에 위배된다고 비판하였다.

이외 11.17(목) 발표된 글로벌적응목표(Global Goal on Adaptation, GGA)*의 초안에 따르면 당사국들은 GGA 프레임워크 개발을 시작해 2023년 채택할 방침이나, AGN 측은 AGN이 COP27에서 실질적이며 구체적인 초안을 만들기를 원했으나, 다른 당사국들이 반대했다고 주장했다.

*전지구적 기후변화 적응에 대한 진전 등을 평가하기 위해 2015년 파리 제21차 총회(COP21)에서 수립되었으며, COP26에서는 이와 관련하여 2년간의 포괄적인 대화인 ‘글래스고-샤름엘셰이크 작업프로그램’을 신설함. 이에 대해 개발도상국들은 구속력이 약하기 때문에 기후변화적응문제를 종합적으로 논의하는 상설기구(프레임워크)를 구성해야한다고 주장함.

좋은 소식도 있다. COP27 계기로 아프리카 85개 이상의 보험사들이 모여 140억 달러 규모의 기후위험 보험을 제공하는 아프리카기후위험시설(African Climate Risk Facility, ACRF)의 출범을 약속하였다.

한편, 한·아프리카재단은 동 회의 계기 환경재단과 공동으로 11.11(금)~11.21(월) '그린 리더 사절단'을 파견했다. 동 사절단은 환경문제에 대한 한-아프리카 국가간 인식을 개선하고 환경 분야에 대한 공동의 해결방안을 마련하기 위해 결성되었으며, 전 국회부의장인 이주영 환경재단 자문위원을 단장으로 기업·시민사회·학계 관계자 등이 참여하였다.

11.17(목) COP27 블루존에서 진행된 ‘탄소중립 실현을 위한 시민 참여 방안: 기후 시민되기’세미나에서는 윤순진 서울대학교 환경대학원 교수가 발표자로 나서 탄소중립을 위한 당면과제 및 청년을 포함한 시민의 역할 등에 대해 설명하였다.

이외에도 한·아프리카재단은 이집트, 케냐 내 유엔환경계획(United Nations Environment Programme: UNEP), 유엔개발계획(United Nations Development Programme: UNDP) 및 동아프리카공동체(East African Community: EAC) 등 주요 국제기구와의 면담을 진행하여 가뭄, 홍수, 난민 등 기후변화로 인해 아프리카가 직면하고 있는 문제점들을 청취하고 기후변화 문제해결을 위한 해결방안 및 기관 간 협력을 논의하였다.