경향신문 뉴스레터

2021년 10월1일 저녁, 국민의힘 대선 후보 경선 TV토론회에 나온 윤석열 전 검찰총장의 손바닥 한가운데 거뭇한 무언가가 보였습니다. '王(임금 왕)'이었습니다. 이날은 5차 토론회였는데, 알고 보니 3·4차 토론회에서도 손바닥에 쓴 글씨가 포착됐다고 합니다.

대통령 주변 정가의 이야기를 주워들을 때, '지금이 2023년?' 이렇게 생각할 때가 가끔 있습니다. 어느 대통령의 핵심 측근으로 분류됐던 한 정치인은 대통령의 전화를 받을 때마다 자리에서 벌떡 일어났다고 합니다. 신하가 머리를 조아리며 왕의 조서를 받는 장면이 떠오릅니다.

윤석열 대통령이 청와대에 들어가지 않고 용산 국방부 청사에 대통령실을 새로 꾸린다는 말(이른바 '용'와대)이 솔솔 퍼질 무렵 나온 어느 기사의 제목은 <'용의 땅' 대통령 시대>였습니다. 조선 건국기를 그린 사극의 제목은 <용의 눈물>, 그 드라마에서 왕이 입는 옷은 '곤룡포'입니다. 용은 왕의 상징입니다.

대통령이 되고자 하는 사람도, 대통령을 옆에서 돕는 사람도, 대통령 소식을 전하는 사람도 모두 대통령을 왕과 비슷한 무엇으로 생각하는 걸까요? 오늘 점선면은 습관처럼 왕에 빗대는 대통령의 권한 문제를 다룹니다. 문희상 전 국회의장의 책 <대통령>, 정치학자 박상훈의 책 <청와대 정부>를 참고해 준비했습니다.

윤석열 대통령이 전임 대통령에 비해 특별사면권을 자주 사용하면서 대통령의 권한이 논란이 되고 있어요.

최근 이동관 방송통신위원회 위원장 임명을 앞두고 반발이 거셌어요. '인사가 만사'라는 말이 있듯, 대통령에 관한 뉴스의 상당수는 인사 문제를 두고 터져 나옵니다. 그만큼 대통령이 좌우하는 인사 범위가 넓기 때문이에요.

문희상 전 국회의장은 저서 <대통령>(2017)에서 "(우리 대통령의) 막강한 힘은 어디서부터 비롯되는 것일까"라는 물음을 던지며, 그 근원으로 '직접 투표로 선출됐다는 민주적 정당성' 이외에도 '인사에 대한 권한', 즉 인사권을 꼽았어요.

문 전 의장에 따르면, 2017년 기준 대통령에게 직접 임명장을 받는 인사는 7000여명에 달합니다. 장관급 27명과 차관급 90명 등 고위 공직자 117명에 3급 이상 정부부처 고위 공무원 1500여명, 검사 이상 검찰 직원과 경정 이상 경찰 직원, 참사관 이상 외무 공무원, 국립대 총장 등 교육 공무원을 모두 합한 숫자예요.

이게 전부가 아닙니다. 17개 공기업 사장·감사, 29개 준정부 기관과 18개 기타 공공기관의 기관장·위원의 인사권도 대통령에게 있어요. 여기에 대통령이 직접 임명장을 주지 않더라도 간접적으로 영향력을 미칠 수 있는 자리까지 통틀어 봐야 한다는 게 문 전 의장의 설명입니다.

'인사권'은 임명뿐만 아니라 휴직, 전직, 징계, 파면 처분을 내릴 권한도 뜻합니다. 대통령의 입김이 미치는 자리에 있는 사람은 아무래도 그의 눈치를 살피지 않을 도리가 없는데, 그 범위가 최소 '7000+α명'인 거예요.

구독자 구피님은 "각 기관에 대통령의 손길이 닿고 좌지우지하는 구조적 문제가 대통령의 권한을 더 강력하게 만드는 듯합니다"라고 하셨어요. 실제로 이 정도 인사권이면 대통령의 직접 영향권을 벗어난 기관은 없다고 할 만합니다.

혹시 노태강 전 문화체육관광부 2차관을 기억하시나요? 30여년 문체부 공직생활을 차관으로 마무리했지만, 그 과정에서는 한때 명예퇴직을 '당하는' 수모도 겪었던 사람입니다. 좌천의 배경에는 당시 대통령의 "참 나쁜 사람이라던데"라는 전언 한 마디가 작용했다는 증언이 있어요. 대통령 인사권의 무시무시함을 엿볼 수 있는 이야기입니다.

제왕적 대통령, 한 번쯤 들어봤을 이 말이 드디어 나왔습니다.

역사학자 아서 슐레진저가 미국의 리처드 닉슨 대통령 시기에 한껏 강화된 대통령 권한과 대통령 주변 조직 규모를 비판적으로 진단하며 쓴 책 <제왕적 대통령(Imperial Presidency)>에서 유래한 말입니다. 대통령제를 택하는 나라에서는 자국의 대통령을 비판할 때 이 말을 종종 사용합니다. 마크롱 프랑스 대통령도 최근 연금개혁을 추진하면서 제왕적 대통령이라고 비판받았어요.

한국에서도 이 용어는 대통령을 비판하는 무기로 인기가 높습니다. 올해 초 윤석열 대통령이 양곡관리법과 간호법에 잇따라 거부권을 행사했을 때 야당에서는 "제왕적 대통령이 되어버린 윤 대통령"이라는 지탄이 나왔어요.

대통령이 7000개 넘는 자리의 인사권 등 '제왕적 권력'을 휘두르면서, 행정·입법·사법 등 삼권분립 체제를 위협하기도 합니다.

하지만 거부권 사태는 한편으로 제왕적 대통령의 '아이러니', 나아가 우리 권력 구조의 '비극'을 생각하게 합니다.

여야는 쟁점 법안을 두고 국회에서 합의안을 도출하지 못하고, 대통령이 거부권을 행사할 것을 예상하거나 행사해 달라고 요청하며 극한 대립을 일삼습니다. 대통령은 '여야가 계속 물고 뜯고 싸우는 모습을 보일수록 청와대의 지지율은 반사적으로 올라간다는 정치적 셈법'(문희상 전 의장)을 당장은 즐길지 모르지만, 야당이 밀어붙인 법안을 거부하는 '네거티브(negative) 정치'만 할 수 있을 뿐이에요. 여야와 협력해 입법으로 자신의 국정과제를 실현하는 '포지티브(positive) 정치'는 상상하기 어렵습니다.

그러다 보니 대통령은 어김없이 '시행령 통치'라는 유혹에 이끌립니다. 윤석열 정부는 시민단체를 겨냥한 보조금 제도 개편, 전기요금에 포함된 KBS 수신료 분리징수, 검찰 수사 범위 확대와 경찰국 설치 등 굵직한 제도 변경을 국회 입법을 통하지 않고, 시행령 개정으로 잇따라 해결했어요. 문재인 정부 역시 "시행령주의에 의존했다"라는 지적을 받았습니다.

시행령 통치는 야당을 '반대를 위한 반대'만 하는 존재로 인식한 결과이며, 삼권분립 취지를 무색하게 만듭니다. 일시적으로는 정권의 목표를 달성한 것으로 보일지 몰라도, 이는 어디까지나 '5년짜리 단임정부'의 시각이에요. 검찰 수사권처럼 현재 정부에서 시행령을 고쳐 뒤집은 정책은 다른 정부에서 얼마든지 또 시행령을 고쳐 뒤집을 수 있으니까요. 결코 영속적일 수 없는 통치 방식입니다.

다양한 사회 구성원을 대변하는 의회를 거치지 않기에 비민주적인 방식이라고도 할 수 있어요. 그 와중에 의회는 제 역할을 잃었습니다. 여야는 더 이상 협상 테이블에 끈덕지게 마주 앉아 이견을 조율하고 합의에 이르는 데 에너지를 쏟지 않아요. 여당은 "청와대의 하위 파트너 역할"(정치학자 박상훈)에, 야당은 여당이 아닌 대통령을 상대하는 데 골몰합니다.

7000+α명의 인사권을 쥔 '제왕적' 대통령이 자신의 국정 목표를 실현할 때는 '꼼수'로 도피하는 아이러니, 이렇게 꼼수로 쌓아 올린 국정 성과는 정권에 따라 허망하게 사라질 수 있는 비극이 바로 한국 대통령제의 현실이에요.

제86조 ①국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.
제87조 ①국무위원은 국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다.
제88조 ①국무회의는 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의한다.
제89조 다음 사항은 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.

국회가 국무총리에게 자꾸 '책임총리'가 되라고 주문하는 이유가 여기에 있습니다. 현 헌법에 근거해도 국무총리는 각 부처 장관과 일상적인 국정 운영을 맡아 공동 책임을 질 수 있다고 해석하기 때문이에요.

하지만 현실의 국무총리는 국무위원은커녕 직속 수하조차도 뜻대로 천거하지 못할 정도로 실질적인 권한이 없어, '식물 총리'라는 비아냥을 듣습니다. 헌법 86조 2항은 '국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다'고 규정하는데, 실제 국무총리는 대통령의 명에 종속돼 행정각부를 통할하지 못하는 모습을 보여요. 현존 권력 분점 제도도 제대로 구현되지 않는 겁니다. 쏠맨 독자님의 말씀대로 "권한 자체의 문제보다는 운영의 문제"가 있는 셈입니다.

일각에선 무조건적 개헌이 오히려 위험할 것이라고 염려합니다. "거대 정당들이 권력을 독과점하는 구조를 바꾸지 않은 채 개헌이 이뤄지면 영국의 마거릿 대처와 같은 제왕적 총리가 탄생할 것"이라는 지적이 있어요.

공고한 양당 구조 때문입니다. 국민의힘 혹은 더불어민주당만 존재하는 체제에서는 갈등이 극단적으로 양극화하며, 서로를 배척하는 접근법만 횡행해요.

연동형 비례대표제(정당 득표율에 따라 국회 의석을 배분하는 선거제) 등을 도입해 다당제를 구축하면 다를까요? 박상훈은 "(다당 구도에서는) 상대 경쟁자를 극단적으로 배제하는 접근보다는 다수 연합을 고려하는 문제가 더 중요해(진다)"며 2017년 대선 구도를 상기합니다. 당시 더불어민주당, 자유한국당(국민의힘 전신), 국민의당, 바른정당, 정의당 등 5개 정당이 경합하다 보니, 모든 후보가 "대통령이 되면 국회와 협치하겠다", "정당을 중심으로 책임정치를 실현하겠다"고 약속할 수밖에 없었다는 해석입니다.

의회의 역할을 강화하려면 의회에 대한 신뢰 문제도 풀어야 합니다. 매년 주요 국가기관 신뢰도를 조사한 결과를 보면, 문재인 정부 5년 내내(2017~2021년) 국회의 신뢰도는 대법원, 검찰, 경찰, 국가정보원, 국세청 등 다른 기관 신뢰도보다 낮은 것으로 나타났어요. 지난해 윤석열 정부 출범 후 조사한 결과에서도 국회 신뢰도(3.32)는 대통령실 신뢰도(3.42)보다 낮았습니다. 당시 윤 대통령이 취임 직후 각종 논란으로 국정수행 지지율이 20%대로 떨어졌는데도, 국회는 대통령실보다 더 큰 불신을 받았습니다.

대결적 정치뿐만 아니라, 윤리 문제에 대한 부실한 대처 등 국회의 '제 식구 감싸기' 관행을 되돌아봐야 한다는 주장이 나오는 배경이에요. 대통령의 특별사면권 문제에 대해서도 '잠재적 수혜자'인 국회가 관련 법 개정에 소극적이라고 보는 시각이 있습니다.

현행 대통령제의 폐해를 극복하기 위해 개헌을 고려할 수 있지만, 기존 헌법에 나타난 권력 분점의 취지를 살리기 위해 입법부의 신뢰 회복, 대통령실의 규모·권한 축소 등을 우선 검토할 수도 있습니다.

☑️ 최근 윤석열 대통령의 사면권, 거부권, 인사권 등 권한 행사를 두고 '제왕적 대통령'이라는 비판이 제기되고 있습니다.

대통령제 국가와 의회제 국가의 발전상을 비교한 박명림 연세대 교수의 칼럼입니다. 박 교수는 "선진국이기 때문에 의회제를 한 것이 아니라 의회제를 했기 때문에 선진국에 진입하였다"고 주장합니다. 그러면서 한국 현실에 맞게 의회제를 강화할 방안을 제안합니다.